成本预算绩效管理的体系构成

三)成本预算绩效管理的对象系统

      成本预算绩效管理的对象是全部预算支出，包括部门预算和转移支付资金，涵盖“四本预算”。这些资金以政策、部门整体和项目的形式存在。其中项目是预算编制的基本单元，可分为人员类、运转类和特定目标类项目。部门和单位整体支出是部门和单位的全部预算支出。支出政策是政府根据党中央重大方针政策和决策部署、预算法等法律规定制定的财政支出安排措施，包括财政支出的方向、规模、结构和管理制度等。支出政策需要通过项目支出落地，项目支出需要支出政策的引导。政策和项目之前要形成“资金跟着项目走，项目跟着政策走，政策跟着规划走”的层次体系。

       从国际经验来看，注重成本预算绩效管理的整体性和层次性，分行业分领域推进是一个基本经验。以美国的计划一方案一项目预算制度(简称PPBS)为例,PPBS具有以下特征:(1)PPBS要求以Zui低成本实现单位效益，更加注重结果。相比基于投入划分条目的旧绩效预算，基于产出划分项目的方案预算的评估标准更加科学。PPBS要求在不同方案间进行比选，在总额控制下实现预算资源配置，从而以更加高效的方式，实现政策目标。(2)发挥预算局的管理职能。建立计划指导方案划分、方案指导项目划分的“自上而下”层层分解机制，方案的产出和结果，以项目的产出和结果为支撑。在此过程中，预算局不仅发挥资金监督职能，还主动发挥对项目目标的管理职能。(3)增强预算对宏观经济的调控作用。PPBS引入的中期评估框架，在评估时间范围上要求在跨年度(单个预算年度后的2一4年)的时间范围内对方案和绩效进行评估;在评估内容维度上，除在项目和方案层面上考虑产出外，还要求在计划层面考虑目标实现程度。在对预算进行调整过程中产生的资金流向和方案的变化，引导宏观经济调控。

(四)成本预算绩效管理的过程系统

      将成本绩效理念融入预算绩效管理全过程，发挥成本、质量、效益等绩效指标在预算决策中的基础性作用。

1. 预算编制核成本

       在项目立项和预算安排之前，明确政策目标、厘清财政事权和支出责任，在投入成本与产出质量和效益相应匹配的基础上，开展全成本核算进行投入产出分析和成本效益分析，确定定额标准，在预算安排中实现成本定额标准、财政支出标准和公共服务标准的统一。具体包括:

      (1)项目筹划估成本。按照“谁申请资金、谁做好项目(政策)论证”的原则，项目(政策)负责人在项目(政策)论证的同时，做好项目和政策的成本估算，综合参照历史标准、政策标准、行业标准、财政支出标准等，找准成本基线，对经济、社会和环境成本和效益进行分析预测，做好成本效益分析。

      (2)绩效目标设成本。在填报绩效目标的时候，科学设置经济成本、社会成本和环境成本指标，从总成本、单位成本、项目支出要素成本等角度科学估算、合理设置、做实做细经济成本指标。

      (3)事前评估比成本。按照“谁分配资金、谁做好事前绩效评估”的要求，各部门、各单位结合项目入库、立项评审和事前绩效评估等，评估投入成本合理性和成本效益的匹配性，将评估结果作为预算安排的重要依据。

2.预算执行控成本

       在预算执行和项目实施中，按照“谁支出、谁负责成本控制”的原则，项目负责人要结合绩效运行监控，加强成本控制。除开展常规的预算执行和绩效目标动态监控外，成本预算绩效管理更加强调预算执行和项目实施过程中的成本管控和质量管理。 

3.决算考评评成本

       按照“谁支出、谁自评”的原则，做好成本绩效指标自评。按照“谁分配资金、谁做好重点评价”的原则，在开展重点绩效评价的同时要科学确认、归集、分配和核算实际成本，做好成本绩效评价。将成本绩效评价结果作为支出标准制定、预算安排、政策调整和管理改善的重要参考。建立“部门职责一保障范围一行业标准一投入成本一工作数量一施政结果一绩效考核”闭环预算管理机制，在日常管理过程中，根据成本、质量和效益指标开展工作考核，促进管理质量提升。在绩效评价中将成本、质量和效益目标和指标的实现程度作为绩效评价的重要内容。将工作完成情况与资金绩效考核、下一年度预算安排滚动挂钩，保障各方责任，特别是政府托底责任的有效落实。

4.考核结果有奖惩

      对每个项目设置多层次、广覆盖的绩效考核指标，确定以投入成本、产出质量、效益效果为核心内容的绩效考核体系，创新财政补贴方式，建立“基础补贴+绩效奖惩”的补贴机制，将绩效考核结果纳入财政补贴额度确定的因素。

5.评价结果出标准

      通过成本预算绩效分析，明确项目成本支出要素，对已经发生成本进行确认、归集、分配和核算，形成单项和综合成本定额，结合公共产品和服务的分摊机制，明确财政支出责任，形成预算支出标准。成本预算绩效分析为健全项目支出预算标准体系提供了方法支撑。

      预算支出标准，是指对预算事项合理分类并分别规定的支出预算编制标准。财政部门会同有关部门按程序制定支出标准，并根据经济社会发展、国家政策变化、履职需要等情况动态调整完善支出标准，逐步建立支出标准对预算编制和执行的约束机制。预算项目支出标准应涵盖项目的全部支出内容，主要包括:项目支出范围、资产配置标准、资产耗费标准、业务工作内容标准、取费标准等。各项目支出标准根据不同的业务特点分类制定。

根据《预算一体化规范2.0》，预算项目支出标准主要包括:

      (1)法定标准。法定标准是指法律法规、财政部门文件、有关部门会同财政部门印发的文件中明确规定的、针对具体项目或经济事项的支出标准。该类标准由财政部门直接在系统中维护，作为预算编审和执行的依据。如:国家规定的基本工资标准、国家规定的津贴补贴标准、已出台专门办法规定的会议费、差旅费、因公临时出国经费标准等。

      (2)固定标准。固定标准是指法律法规、财政部门文件、有关部门会同财政部门印发的文件中尚未明确规定的、由财政部门审核测算时掌握的、针对具体项目或经济事项的支出标准。该类标准用于核定项目整体或某项支出内容预算。如:财政部门审核测算运转类项目时按照分类分档方法所采用的定员定额类支出标准、实物定额类支出标准等。

      (3)暂定标准。根据法定标准和固定标准暂时难以测算某个项目主要支出内容的，各部门根据工作需要和市场价格等因素申报预算，提出项目预算暂定标准。财政部门综合同类项目情况，结合财力统筹核定项目预算规模，由各部门根据核定的预算规模完善支出内容。主要是针对现有条件下难以统一确定支出标准的项目，如:房屋建筑物购建、基础设施建设、大型修缮、物资储备、土地补偿、安置补助、对社会保险基金补助、文物和陈列品购置等。

      从制定部门来划分，分为预算单位内部的标准和财政部门制定的标准。预算单位内部的标准，指由各部门预算单位自行研究制定的项目定额标准。财政部门制定的标准主要是由财政部门发布或认可的项目定额标准，又分为通用项目支出标准和专用项目支出标准。

(五)成本预算绩效管理的方法系统

     成本预算绩效管理是集成了成本效益分析(CBA)、成本核算、效益计量、支出结构优化分析、管理等方法的综合体系。其中成本效益分析方法是Zui基本的方法。英国、美国、新西兰、澳大利亚、欧盟等国家和地区都编制了成本效益分析的技术指南。比如:英国发布了成本效益分析的社会贴现报告、CBA分析工具以及配套的Excel工具表、单位成本数据库等，帮助评估从业者更好地理解和操作CBA。CBAExcel工具为成本效益分析提供了一个模板，其中包括涵盖总体说明、投入、输入数据的相关说明和调整、产出、跨机构的财政收益分配等内容。表格根据不同年度的GDP平减指数和成本数据实时更新，并与单位成本数据库保持一致。单位成本数据库提供了涵盖教育、就业、健康、能源、住房等公共领域600余种标准单位成本数据。

      美国联邦也制定了成本效益分析指南。比如:美国国防部的美国军队成本效益分析指南为军队机构和分析人员进行决策时提供了一个结构化的分析过程，支撑分析人员确认、量化和评估不同方案的预期收益和成本，从而作出Zui优决策。美国能源部成本效益分析指南为整个能源部的所有项目和工程的成本估算编制提供了统一的指导。美国管理与预算办公室(OMB)发布的A-21通告,为教育机构的捐款、合同和成本确定提供了原则，规定联邦政府依据会计原则承担的总成本份额。

      从国际和国内经验来看，成本预算绩效管理的方法体系可以划分为政府层面、部门和单位层面、政策和项目层面，详见本章第三节。

(六)成本预算绩效管理的激励系统

      调动各方降本增效的积极性，是全成本预算绩效管理实施的难点。西方国家普遍采用绩效预算这种制度安排，用预算安排与绩效挂钩的方式解决激励问题。英国、加拿大、新西兰等英联邦国家探索出了一套较为有效的激励约束机制。英国在预算绩效管理激励约束机制上的实践可以概括为实行总额控制、下放预算执行自主权、开展支出审查、引入合同管理、明确绩效目标和引入公民参与等。

      按照20世纪90年代兴起的新绩效预算的设计，成本预算绩效管理激励系统设计的要点如下:(1)绩效目标的层级体系和责任层次体系相互匹配;(2)总额控制与赋予部门自主权和灵活性相结合;(3)分权改革、结果导向与契约化治理。赋予预算部门预算管理的自由意味着预算部门必须承担结果责任，“以绩效换自由”。核心预算机构在预算执行过程中并不控制支出部门的支出活动，它只关心支出部门Zui后是否实现了绩效合同中明确定义的结果。分权与问责相结合，将责任与预算总额、预算资金的剩余支配权、管理灵活性挂钩，形成了激励相容的激励机制，促进了政府治理能力的提升。

      结合国际经验和我国的实践探索，应该从以下方面探索成本绩效管理的激励系统:一是，建立成本绩效目标考核机制。各级政府、各部门各单位设置中长期和年度降本增效目标，将各部门的成本节约目标达标情况纳入政府绩效考核。二是，建立总额控制机制。在部门预算总额确定的前提下，鼓励部门降本增效，经过财政部门审核后，通过结余留用和来年预算按比例返还等机制激励部门降本增效。

(七)成本预算绩效管理的支撑系统 

      成本预算绩效管理不是一个孤立系统，而是需要系列条件支撑的体系，需要组织文化、智库机构、会计基础、管理工具、信息系统、制度体系和配套改革等方面的支撑，尤其是智库机构、会计基础和信息系统的支撑。

1.组织文化

      成本预算绩效管理作为预算管理和政府治理方式的深刻变革，其深层的组织文化理念有:一是，物有所值的组织文化，更加重视成本效益，既要注重结果还要控制好成本。二是，追求卓越的组织文化。通过立标、对标、达标实现更加卓越的组织绩效。三是，业财融合的组织文化。以成本为抓手，牵引业务流程再造和管理改善，提高公共服务质量，推动业财融合。

2.智库机构

       分领域开展成本预算绩效管理需要行业、业务、财务等方面的综合知识，需要深入研究行业发展规律，较为全面地了解行业在国内、国外所处的位置，以便提出科学的绩效指标，找到合理的成本基线与绩效基线。这些要求需要长期从事行业研究的专门机构(或专家)、精通行业支出规律的机构(或专家)和精通财务分析的事务所作为支撑。

3.会计基础

      收付实现制和权责发生制是两种会计核算的方式，从世界范围内政府会计的发展来看，权责发生制是适应预算绩效管理的会计制度。我国预算会计长期采用收付实现制，而我国政府会计长期以预算会计为唯一形式，收付实现制下编制的预算会计报表可记录和反映部门预算执行的全过程，有助于了解部门的责任履行情况，但无法反映部门获取资源的能力以及使用资源的效率和效果。具体来看，收付实现制下预算会计一方面不能提供部门运行成本的信息，成本信息的缺失导致无法获取部门为实现特定目标而付出的成本耗费，进而无法有效判断效率高低，无法满足部门预算绩效管理的要求;另一方面收付实现制下预算会计不能提供部门全部资产和全部负债的信息，不利于开展部门资源预算和风险控制。

      权责发生制计量的重点是经济资源及其变化，可以记录政府拥有和运营资产的经常性成本，揭示特定政府行为的所有成本，为政府绩效的经济性和效率性评价提供了支撑。事实上，自20世纪90年代新西兰率先在政府会计与预算领域全面引入权责发生制以来，英国、澳大利亚等众多发达国家纷纷在本国预算管理领域推广和使用权责发生制。我国自2019年1月1日起开始实施权责发生制下新的政府会计制度。分行业分领域健全本领域行政事业单位的成本核算，推进权责发生制政府综合财务报告为成本预算绩效管理的开展奠定了会计基础。

4.信息系统

      绩效信息是成本预算绩效管理的血液。随着预算一体化的建设，预算绩效管理融入预算管理的步伐也在加快。但是成本预算绩效管理各个环节尚未完全、有机地嵌入已有的预算管理信息化系统中。未来要和预算一体化衔接，从宏观、中观和微观建立支出结构和成本绩效数据库，做实成本绩效指标和标准。加强大数据、云计算、等技术的应用，不断提高成本预算绩效管理的标准化、制度化、流程化、信息化水平，打破“信息孤岛”和“数据烟囱”，促进各级政府和各部门各单位的业务、财务、资产等信息互联互通。

5.制度体系

       成本预算绩效管理制度体系是成本预算绩效管理的法律基础、政策规则、管理办法、操作规程和技术指南的集合。完善成本预算绩效管理制度体系有助于成本预算绩效管理落地生根。

6.配套改革

       成本预算绩效管理需要协同推进政府会计制度、中期财政规划、政府收支分类、项目支出标准体系、国库现金管理、权责发生制政府综合财务报告制度等财政领域相关改革，切实提高改革的系统性和协同性。（转自：曹堂哲《成本预算绩效分析方法与案例》）