据商务部、外汇局统计，2023年1-10月，我国全行业对外直接投资8708.7亿元人民币，同比增长11.4%（折合1239亿美元，同比增长5.4%）。其中，我国境内投资者共对全球154个国家和地区的6584家境外企业进行了非金融类直接投资，累计投资7362亿元人民币,同比增长17.3%(折合1047.4亿美元，同比增长11%)。近年来，国有企业响应国家“一带一路”战略的号召，大力实施“走出去”战略，成为境外投资的“领军者”。但随着国际形势的复杂变化，境外投资不确定性增加，各类风险逐步加大，企业应规范境外投资行为，有效防范境外投资风险。

本文根据相关法律、法规和监管要求，对国有企业境外直接投资的法律监管体系及核准备案流程进行了梳理，以期能够指引国有企业合规投资。

壹

监管体系概述

在我国现行法律体系下，国有企业开展境外直接投资涉及的监管部门较多，监管体系较为复杂，对其中所涉及的主要监管部门、监管法律依据梳理如下：

监管部门	主要法律依据	监管目标	其他文件
财政部门	《关于印发<国有企业境外投资财务管理办法>的通知》（财资〔2017〕24号）	为加强国有企业境外投资财务管理，防范境外投资财务风险，提高投资效益。	（1）关于印发《国有企业境外投资直派财务负责人管理办法》的通知财资〔2022〕5号 （2）财政部资产管理司有关负责人就印发《国有企业境外投资财务管理办法》答记者问（2017年08月02日） （3）《关于规范国有企业境外投资中个人代持股份有关问题的通知》（财企〔2010〕24号）
国有资产监督管理机构	《中央企业境外投资监督管理办法》（国务院国有资产监督管理委员会令第35号）（2017年01月07日）	为加强国有企业境外投资监督管理，推动国有企业提升国际化经营水平。	（1）关于加强中央企业资金内部控制管理有关事项的通知 （国资发监督〔2021〕19号） （2）关于印发《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》的通知（国资发监督规〔2019〕101号） （3）关于印发《中央企业合规管理指引（试行）》的通知 （国资发法规〔2018〕106号） （4）中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）（国务院国有资产监督管理委员会令第37号）（2018年07月13日）
政府发改部门	《企业境外投资管理办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会令第11号）（2017年12月26日）	加强境外投资宏观指导，优化境外投资综合服务，完善境外投资全程监管，促进境外投资持续健康发展，维护我国国家利益和国家安全。	/
国家商务主管部门	《境外投资管理办法》（商务部令2014年第3号）	为了促进和规范境外投资，提高境外投资便利化水平。	/
外汇管理部门	《国家外汇管理局关于发布<境内机构境外直接投资外汇管理规定>的通知》（汇发〔2009〕30号）	为了加强外汇管理，促进国际收支平衡，促进国民经济健康发展。	/

贰

内部决策程序

企业在履行外部核准、备案等流程前，应当先履行企业内部决策程序。

（一）遵守公司章程相关规定

若公司章程有相应的规定，需根据章程的具体规定进行，例如：经公司董事会审议、报母公司审批等。

（二）资产评估并办理评估结果备案

根据《企业国有资产评估管理暂行办法》（国资委令第12号）第4条、第6条、第20条和《中央企业境外国有产权管理暂行办法》（国资委令第27号）第9条等法律法规规定，境外投资需由具有相应资质的境内评估机构对目标公司进行评估，并办理评估备案或者核准。

叁

外部审批程序

在我国现行的境外投资监管体系中，国有企业开展境外投资需要按照要求分别向国家发展改革委、国资委、商务部、国家外汇管理局办理申请核准、批准、备案、登记等手续。

（一）国资委批准

国有企业的境外投资决策流程一般包括：企业内部初步决策—投资必要性研究—国资委立项—可行性研究论证、尽职调查、资产评估、商务谈判、专家评审—国资委审批—国有企业董事会、股东（大）会zui 终决策。

在此过程中，国有企业通常需要根据公司章程、当地国资监管规定，向上级产权单位、国资监管部门报送请示报告、尽调报告、可研报告及专家评审意见、资产评估报告、风险评估报告、项目融资方案（如有）、境外投资交易结构、项目公司或平台公司设置、人员安排等方案、合作方介绍及资信证明文件等资料。

具体要求：

1、中央企业应当根据企业国际化经营规划编制年度境外投资计划，并纳入企业年度投资计划，按照《中央企业投资监督管理办法》管理。

2、列入中央企业境外投资项目负面清单特别监管类的境外投资项目，中央企业应当在履行企业内部决策程序后、在向国家有关部门首次报送文件前报国资委履行出资人审核把关程序。

3、中央企业原则上不得在境外从事非主业投资。有特殊原因确需开展非主业投资的，应当报送国资委审核把关，并通过与具有相关主业优势的中央企业合作的方式开展。

报送材料

1、开展项目投资的报告

2、企业有关决策文件

3、项目可研报告（尽职调查）等相关文件

4、项目融资方案

5、项目风险防控报告

6、其他必要的材料

（二）发改委核准或备案

根据2014年5月8日起施行的《境外投资项目核准和备案管理办法》（以下简称《境外投资项目管理办法》）的规定，发改委根据不同情况对境外投资项目分别实行核准或备案管理。

境外投资项目需要核准/备案管理的，投资主体应当通过网络系统向核准机关/备案机关提交项目申请报告并附有关文件（登录国家发展改革委政务服务大厅-全国境外投资管理和服务网络系统提交电子材料申报）。

1. 核准项目

（1）各级发改委对国有企业直接或通过其控制的境外企业开展敏感类项目或者敏感国家和地区投资实行核准管理。

（2）中方投资额10亿美元及以上的境外投资项目，由国家发展改革委核准。

（3）涉及敏感国家和地区、敏感行业的境外投资项目不分限额，由国家发展改革委核准。其中，中方投资额20亿美元及以上，并涉及敏感国家和地区、敏感行业的境外投资项目，由国家发展改革委提出审核意见报国务院核准。

2. 备案项目

实行备案管理的范围是投资主体直接开展的非敏感类项目，也即涉及投资主体直接投入资产、权益或提供融资、担保的非敏感类项目：

（1）投资主体是中央管理企业（含中央管理金融企业、国务院或国务院所属机构直接管理的企业，下同）的境外投资项目，向国家发展改革委备案。

（2）投资主体是地方企业，且中方投资额3亿美元及以上的境外投资项目，向国家发展改革委备案。

（3）投资主体是地方企业，且中方投资额3亿美元以下的境外投资项目，向投资主体注册地的省级政府发展改革部门备案。

核准/备案需要提交材料：

1.项目核准申报文件/项目备案申报文件

2.项目申报报告/项目备案表

3.项目申报报告

（1）投资主体注册登记文件

（2）追溯至zui 终实际控制人的投资主体股权框架构图

（3）zui 新经审计的投资主体财务报表

（4）投资主体投资决策文件

（5）具有法律约束效力的投资协议或类似文件

（6）证明投资资金来源真实合规的支持性文件

（7) 境外投资真实性承诺书

（三）商务部、省商务厅核准、备案手续

商务部和省级商务主管部门通过“境外投资管理系统”对企业境外投资进行管理，并向获得核准/备案的企业颁发《企业境外投资证书》。

具体要求：

1. 对属于备案情形的境外投资，中央企业报商务部备案，地方企业报所在地省级商务主管部门备案。

2. 对属于核准情形的境外投资，中央企业向商务部提出申请，地方企业通过所在地省级商务主管部门提出申请。

3.核准境外投资应当征求驻外使（领）馆（经商处室）意见。涉及中央企业的，由商务部征求意见；涉及地方企业的，由省级商务主管部门征求意见。征求意见时，商务部和省级商务主管部门应当提供投资事项基本情况等相关信息。驻外使（领）馆（经商处室）应当自接到征求意见要求之日起7个工作日内回复。

核准申请材料：

1. 申请书，主要包括投资主体情况、境外企业名称、股权结构、投资金额、经营范围、经营期限、投资资金来源、投资具体内容等

2.《境外投资申请表》，企业应当通过“管理系统”按要求填写打印，并加盖印章

3. 境外投资相关合同或协议

4. 有关部门对境外投资所涉的属于中华人民共和国限制出口的产品或技术准予出口的材料

5. 企业营业执照复印件

备案申请材料：

1.《境外投资申请表》

2. 企业营业执照复印件

（四）国家外汇管理局登记手续

在企业的境外直接投资申请获得发改委及商务部核准或备案后，企业可自行选择由注册地银行直接审核办理境内直接投资项下外汇登记，银行按照国家外汇管理局《直接投资外汇业务操作指引》直接审核办理境外直接投资项下外汇登记，外汇局及其分支机构通过银行对直接投资外汇登记实施间接监管。

境外直接投资前期费用登记、境内机构境外直接投资外汇登记、境内机构境外直接投资资金汇出等事项需提交的材料和具体的流程不同。