​土地征收社会稳定风险评估的必要性及功能定位

土地征收社会稳定风险评估研究

随着我国工业化、城市化和市场化进程的不断推进，土地征收成为大规模经济开发和城市基础设施建设的主要支撑。作为我国土地二元产权制度的重要表现形式，现行土地征收制度也逐渐暴露出种种弊端，由此引发的土地征收纠纷和冲突不断增多，甚至成为诱发群体性事件的导火索，严重影响了社会的和谐与稳定。每年由于各种矛盾冲突引发的群体性事件中，征地纠纷升级导致的群体性事件数量惊人，占到一半左右。

根据2013年《国家土地督察公告》，“全国有14个城市存在土地征收相关问题，集中在征地补偿及相应的安置问题，拖欠征地补偿安置费用19.82亿元，社保资金为落实达2.41亿元”，凸显出征地纠纷的尖锐性。土地征收事关人民群众的切身利益，关系改革、发展、稳定的大局。作为一种源自地方政府“自下而上”的创新机制，社会稳定风险评估对从源头上防范和化解社会稳定风险能够起到“社会安全阀”的作用。因此，有必要进一步明确土地征收决策中社会稳定风险评估的功能及定位，以提升政府部门土地征收决策的科学化和民主化程度，防范和化解征地纠纷引发的社会稳定风险。

土地征收社会稳定风险评估的必要性及功能定位

征地纠纷的不断增多反映的是作为具有排他性的财产权和源自征地机关行政命令的强制性征地权之间的紧张关系，实质上体现了农村集体土地征收制度下两级主体博弈之间的利益格局失衡。长期以来，中国土地市场实行二元产权制度，农村集体土地只有通过征收程序转换为国有土地之后才能进入土地一级市场交易，征收就为不同利益群体提供了一个博弈的机会和平台。不患寡而患不均。相关群体间不同的利益趋向极易导致利益分配失衡，从而成为社会风险的主要来源，在一级博弈主体下即表现为政府机关、开发商主体和被征地集体组织之间的利益角逐和矛盾：既有地方政府同集体经济组织、失地农民的博弈，开发商同集体经济组织及失地农民之间的博弈，还有集体经济组织同失地农民之间的博弈。地方政府部门自身所具有的公法主体角色决定了地方政府的公共利益主导趋向，但是，地方政府还有基于地方利益和部门利益甚至个人利益（经济利益或政绩利益）的驱动，在多重利益趋向的诱导下极易产生角色错位。开发商主体作为市场交易主体，具有追求自身成本zui低、利益zui大化的趋向。而农村集体经济组织在土地征收中的角色是多重的：一方面作为地方政府的下级部门，其不仅是公共利益的代表者，是失地农民的利益代表者，由于集体经济组织的成员（村干部）多数情况下也是被征收土地的使用权人，其本身也是失地农民的成员，因而还有个人利益诉求。这样就使得农村集体组织的公共利益趋向和个人利益趋向纷繁交织在一起。在二级博弈主体下即体现的是被征地的不同层次的农民（如村干部、私营业主、农民工和不具备打工或经商能力等条件的农村弱势群体）之间的利益博弈，往往是那些农村中的弱势群体的利益zui终得不到保障。这一方面与这些群体自身所附着的资源、信息有限有关，另一方面也反映出gdp导向、不合理的政绩观等相关制度设计的欠缺。在复杂的两级博弈的利益冲突中，政府公权力代表者的属性使其占据主控权，并因此获得了巨大的利益（具体表现为历年来各地土地出让收入在地方财政收入中的占比快速增加），开发商通过土地出让后的开发行为，随着房价的飞速上涨而获取丰厚的利益。但对基层失地农民而言，由于征地补偿制度不完善，其又不能共享土地发展权益，因而成为风险的zui终承担者。公共产品和服务不能公平分配导致利益失衡成为基层政治不稳定、诱发社会稳定风险的重要来源。